随着医药市场的不断发展，在当前非法渠道购药案件中，出现了不少“疑似”案例。例如，执法人员在对医疗机构购进药品渠道进行检查时，被检查单位能够提供供货方资质复印件及随货通行单等材料，但在对购进药品及票据进行核查时，又出现配送企业不予认可的现象。此时，被检查单位往往辩称鉴别资质和票据真伪并非其能力范围，其在这类事件中也是受害者，不应承担相应责任，并要求免于处罚。
面对这种情况，执法者该网开一面还是铁面无私？上述医疗机构果真是无辜的当事人吗？
违法事实确凿
《行政处罚法》第4条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”可见，认定行政违法的一大法定情节是“事实”。在“疑似”非法渠道购药案例中，医疗机构购进的药品及留存的销货清单是业务员提供的，并非由批发企业配送。由此可知，医疗机构确实存在从无《药品经营许可证》的企业购进药品的事实，也违反了《药品管理法》第34条规定。
行政处罚的构成包括4个方面，即：客观上已经实施了违法行为、违法行为违反了法律规定、违法行为实施主体具有责任能力、依法应当受到行政处罚。可见，医疗机构的行为满足了上述要件，理应按照《药品管理法》第80条规定予以处罚。
另外，就药品相关法律的范围来说，除《药品管理法》第77条和《药品管理法实施条例》第81条涉及假劣药案件查处的相关规定之外，其他药品管理法律法规均未对涉药违法者的主观过错作出规定。即便是在《药品管理法实施条例》第81条中，也只是提出“免除其他行政处罚”，而仍然需要“没收其销售或使用的假药、劣药和违法所得”。“没收违法所得”本身就是《行政处罚法》第8条第（三）项的内容，也是对违法行为和事实的认可。
适用过错推定原则
一般而言，从正规渠道购进药品时，购货方均应在规定时间内以银行转账汇款的方式将货款直接支付给药品生产厂家或药品经营企业。而在所谓的“疑似”案例中，医疗机构一般直接将款项存入业务员提供的银行卡号，而且均是由业务员自行组织药品和销售清单。购货方虽然审核索要了相关资质材料，却未对业务员的行为报以合理的怀疑并予以核查，上述行为与“挂靠走票”的货款结算方式相似。
《药品流通监督管理办法》第3条规定，“药品经营企业（包括医疗机构）应当对其经营（使用）的药品质量负责”。确保药品购进渠道合法是涉药单位对药品质量负责的应有之义。因此，笔者认为，对于“疑似”类非法渠道购药案，应该在过错认定的取证工作中着重调查，并将此作为自由裁量的考虑要素。
药品是关乎使用者身体健康甚至生命安全的特殊商品，非法渠道购药等行政案件对社会的影响程度极大，作为直接面向药品消费者和使用者的涉药单位，理应从合法渠道购入药品。在当前行政处罚举证责任尚不明确的大背景下，笔者认为，“疑似”非法渠道购药案应适用过错推定原则。即，医疗机构如需证明自己不存在过错，需提出反驳证据，但即便提出的证据能够证明推定的过错不成立，也只是作为做出合理处罚幅度、体现“过罚相当”的标准要求。
莫被表象迷惑
执法人员在办理“疑似”非法渠道购药案件中，不能仅从案情表象就认为医疗机构完成了全部义务。因为医疗机构的审查应当是合法性审查而非形式性审查。
其实，为了达到既实现利益最大化又规避法律处罚的目的，越来越多的违法行为已逐渐呈现隐蔽性强、监管难度大的特点。剖析违法行为的特性，明确医疗机构的主观故意程度，做出合理的行政处罚，才是执法人员抵制“疑似”非法渠道购药案件的应为之举。
所谓“挂靠走票”，是指无药品经营资格的单位或个人，借合法药品经营企业的证照和票据从事药品经营活动。有观点认为，由于“挂靠走票”存在业务员求利润、医务人员求回扣的共同非法利益，因而，多是业务员与药品采购方的合谋行为。“疑似”非法渠道购药案的汇款方式符合“走票”的结算方式，故应属于该类情形，主观故意的可能性较大。鉴于违法行为牵涉的违法主体较多、较为恶劣，笔者认为应从重处罚。
也有观点认为，上述情况也可能属于医药购销领域的“表见代理”。该行为也是借合法药品经营企业的证照和票据从事药品经营活动，其从事违法行为的主体除了没有代理权的业务员之外，也有超越代理权或代理权到期后继续以合法经营企业名义继续代理的业务员，且其代理行为并不被合法药品批发企业所知。虽然“表见代理”资金流的结算方式可能是第三方账户，但由于部分购药单位已与业务员形成了良好的信赖关系，购药单位有理由相信该业务员具有处理相关事务的权限。此种情形下，购药单位“有冤”的理由似乎更值得相信。
但在笔者看来，不应从“挂靠走票”或“表见代理”的某一特性或表现形式就直接推断医疗机构是否知情。“挂靠走票”中可能因为并非单一挂靠或挂靠公司包庇等原因而阻碍医疗机构发现违法行为；“表见代理”也可能存在业务员与医疗机构勾结而明知故犯的情形。因此，笔者认为，还应通过细查购药单位在购销环节中是否存在问题进行综合判断。
从细节着手
要明确医疗机构在“疑似”非法渠道购药案中是否知情，执法人员在检查中应该明确以下细节：
首先，查验是否留存增值税发票。国家食品药品监管局曾经发布《关于规范药品购销活动中票据管理有关问题的通知》，要求药品批发企业在销售药品时，必须开具《增值税专用发票》或者《增值税普通发票》。因此，医疗机构应该按规定索要并留存相应税票，税票上应列明销售药品的名称、规格、单位、数量、金额等，加盖企业财务专用章或发票专用章，并注明税票号码，税票与销售出库单的相关内容应对应，金额相符。
其次，查验票据与货品的吻合性。从正规渠道购进的药品，药品与销货清单应同时到达，同一销货清单上的药品同时到货，销货清单与实物的数量、批号均相符。而在“走票”违法行为中，却可能存在票据与货品有所出入的情况。虽然医疗机构完成了药品验收入库工作，如果协查医疗机构的快递物流渠道，发现其存在上述问题，就可确认医疗机构存在作假嫌疑。
第三，查验票据的真实性。医疗机构对留存发票的真伪应该具有基本的辨别能力，通过各地税务机关的发票查询系统，可以核实发票和印章的真伪。如果出现发票监制章非县级以上税务部门印章，发票抬头非该医疗机构，发票非双面复写甚至出现配送清单题头与落款印章不一致等低级错误，完全可以认定医疗机构知情不报或履职不到位。另外，如果存在销售清单和税务发票非同一家企业开具；销售清单的日期隔开，而税务发票票号相连；不同时间提供的票据，票号连续或间隔很小等问题，也可以不符合常理为由深入核查。
第四，查验货款的资金流是否得当。从正规渠道购药，接收货款的账户名称应为购进发票、经营许可证、工商营业执照、GSP认证证书等复印件名称。“疑似”非法渠道购药案中最大的破绽是付款方式。即医院通过银行直接将货款存入业务员提供的银行卡上。此种情况下，应该核查医疗机构的会计账与药品采购相关联的“银行存款”、“现金科目”等内容，如果确认银行卡的账户为业务员或其他人员私人所有，而医疗机构也未能提交曾就该问题向批发企业予以核查的证据的话，应当作为认定该医疗机构串谋的证据。
此外，核查购进药品运货单的收发地址，核对供货资质材料中日期、签名、印章等内容都可能作为判断医疗机构是否具有主观故意的证据。
笔者认为，当前涉药法律法规中并未将“主观故意”作为非法渠道购药案处罚中从重或从轻的法定情节，通过对以上材料的核查以明确购药单位的主观恶意程度，属于对案件证据的充实，符合法规完善的发展方向和趋势。
观察>>>
应强化购药渠道源头监管
面对医疗机构非法渠道购药问题日益复杂化，药监部门的职责已不能仅仅停留在案件发生时对案件合法合理地查处，更应强化购药渠道的源头监管以及对违法行为的抵制。
首先，推行医疗机构购药信息电子备案制度。结合农村药品“供应网”建设，对辖区内医疗机构特别是社会医疗机构的供货单位进行电子登记备案，特别将外地批发经营企业作为重点对象进行登记，并对供货单位较不稳定的单位作为实时抽查对象，实时监控并完整掌握本辖区医疗机构供货渠道的相关数据。
建立药品销售人员数据库，对辖区药品批发企业合法销售人员实行备案登记，并建立合法资质信息档案查询系统，建立健全药品从业人员监管网络平台和诚信档案。对于存在违法不良行为的相关人员建立“黑名单”，确保本辖区药品购进渠道稳定、可控和安全。
其次，强化对医疗机构及相关从业人员的培训力度。加强对药品生产、批发企业药品销售人员及医疗机构药品审验人员相关法律法规的培训教育，特别强调业务员、验收员对药品配送、货款结算等方面的核查能力，深化相关涉药人员对药品供货方及销售人员审查的重视程度，在网上公布相关资质票据正确版本、系统分析“走票”等违法行为的表现形式和重要特征，并对各医疗机构参与培训和讲座的次数予以统计。
再次，加强药品监察的广度和深度。制定科学的监管计划，做好GSP检查及日常巡查，从规范医疗机构日常药械管理的层面出发，对药品流通环节中容易产生的票据留存不全、验收养护不到位等一般违法行为予以纠正。结合药品监督抽验、药械专项检查等形式，在对医疗机构检查的同时，深化对药品批发配送企业业务人员管理等方面的检查，不断发现并深挖案源线索，拓宽检查的广度和深度，将财务部门的汇款凭证等材料纳入检查内容，全方位封堵非法购进药品行为，杜绝药品质量安全隐患。
最后，建立跨区域、跨部门的协作体系。建立跨区域的稽查协作网络，加强与其他地区食品药品监管部门的联系和沟通，借助其他稽查部门的力量完成跨地区药品购销渠道核查及相关证据调取，在节约成本的同时，保证证据搜集的全面性。强化与邮政、税务、网监、公安等部门的联系，堵截利用网络、快递等方式非法购销药品的行为，借助兄弟部门的条块优势，着力打造高效通畅的稽查联防平台。
