市场机制是主体基于彼此的利益关系依规则自动运行的，改革药品价格机制，主体关系的重新构建是必经的路径。政府、公立医院、患者，三者在药品消费市场中的法律地位是什么？它们之间是何种性质的法律关系？新医改启动2年多以来，法律作为市场经济中最重要的关系调整工具，并未作出应有的回应。法律的缺位，正是药品价格机制改革未能取得实质性突破的重要原因。
药品价格的机制之殇
截至2011年5月底，从原国家计划委员会到国家改革和发展委员会，政府共出台了27次药品降价政策。但是，从医改到再医改，“牛黄解毒片”系列案例结束了药价管理目标唯低论时代，拉开了药价虚高与虚低现象并存的序幕，价格失真已成为医药行业不证而明的事实。以治理药价虚高为目标的药品集中招标采购制度，面临合理性、科学性的质疑。
市场经济中，价格是以价值为基础，并由商品的供求关系决定，应由买者和卖者在市场认知的基础上合意形成。决定市场价格的重要因素是供应量与需求量之间的比例，行政机构等任何非市场主体都难以获得完整、准确的市场信息，这个比例通常只有在实际的市场运行中才能被发现。张维迎曾以1981年成立的国务院价格研究中心为例证明，在市场机制中，强大的政府组织起来的数量众多的高明学者也不可能完成寻找“正确”价格的任务，并断定用行政手段计算商品价格是一个乌托邦。
与其他商品相比，药品一定具有某些特殊性，但药品的特殊并不能证明药品行业的特殊性。药品作为商品，它的价格形成机制也应该遵循商品价格的一般机理，市场主导是其必然的选择。尽管政府主导的药品集中招标采购初衷是通过信息封闭促使卖方竞争，从而降低药品价格，但在看似符合市场经济原理的流程中却潜藏着悖论。行政机构不是真正的市场主体，也不是为经济收益而存在，市场无法用具体的经济指标来对它进行生存评价，所以，它不会用市场主体的思维进行活动。
在政府直接参与式的价格管制下，招标主体被行政化，招标时所载的药品需求量与实际需求严重背离已成普遍现象，投标企业无法获得与价格密切关联的必需信息。政府的参与打乱了市场经济系统的交易逻辑、割裂了真实的供给与需求，被扭曲的价格体系必然导致价格失真。对药价虚高的批判和药价虚低的担忧都已例证，绝对的高与低并不是公众评价药品价格合适与否的标准。与凭借通用技术、供给能力强、对疾病治疗作用小的药品相比，有创新、对人的生命和健康有重大价值、市场需求大、供给量小的药品理应有更高的市场价格，重要的是，价格必须是主体经认知和判断自主决定的。27次药品降价本身，正是政府主导的药品价格机制问题的见证，如果行政机构能够准确掌握社会平均成本、市场供求状况和社会承受能力，并制定出“合理”的、“正确”的价格，定价和集中招标制度确立伊始，药品消费者就应该可以在政府的庇护之下享有公平交易的权利，27次降价的空间从何而来？
兵马已动，法律未行
2009年，新医改方案发布，“四梁八柱”随之成为新医改成功的希望寄托，价格机制完善和法制建设显列其中，药品价格机制的改革成为新医改后医药行业的焦点问题。在“齐二药”假药案中，医疗机构是否是合法的药品销售者成为争讼焦点；“天圣起诉重庆市卫生局药品招标违法”案中，关于政府集中招标采购的主体资格的法律争论也余音尚存。医疗机构和行政机构在药品价格机制中的主体地位应是什么？司法判例引发的法律思考尚未进入法律制度系统构建的层面。
以药事服务费为例。药事服务费制度被视为公立医院运营和药品价格机制的重要创新，毋庸置疑，药事服务费可以促使公立医院从不合格的药品经营主体向知识服务型机构转型。但是，药事服务费的收取至今仍未进入全面实施阶段，主要原因是其有效性面临巨大争议。药事服务费制度是否会成为公立医院药品加成率的替代收费制度？收费方式或项目名称的改变能否革除运营机制的弊病？在法治社会中，重大的制度变革必然是重要的法律问题，以法律的语言“翻译”，药事服务费目前面临的问题是：与收取药事服务费权利相对应的公立医院义务是什么？支付了药事服务费的患者应享有怎样的权利？公立医院义务的确定和患者权利的赋予，有利于提高公众对药事服务费制度价值的认知。但是，目前与此相关的《中华人民共和国药品管理法》、《执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《医疗机构药事管理规定》等法律、法规、规章并未进行修改，也未有新的相关法律颁布、施行。
与众多政府文件相继出台对应的是法律的沉寂，面对药品价格机制改革如此重大的社会问题，“兵马”已动，法律却未行。新医改“八柱”之药品价格机制及法律的完善依然任重道远。
制度应该在哪里
机制的缺陷多源自于制度，良性的机制也终需以制度为基础。现行政府主导的药品价格机制失灵的主要原因是：政府以定价和集中招标采购等方式参与药品价格制定，违背了价格形成的基本经济原理，并未消除药品价格市场失灵的可能。改革药品价格机制，法律制度应致力于促进市场信息的透明，恢复市场的资源配置功能。
药品具有特殊性，但其特殊之处并不仅在于其对人身与生命的重要影响，而是消费决策的专业依赖性，医院和医生因为其拥有的药学、医学知识而成为药品消费决策的主导者。供需比例影响价格，医院和医生凭借对需求的影响力决定了药品价格机制的运行秩序，所以，规范和约束医院、医生在药品使用过程中的选择行为，应是改革药品价格机制的重点之一。法律，可以通过确定医院、医生、患者的法律关系和医院、医生在药品消费过程中的法律责任，促进药品价格机制的改革。
笔者以为，《中华人民共和国药品管理法》应为公立医院收取药事服务费的法律定性、患者的权利请求供给基本的法律规范，促进药事服务费制度的施行；《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》应明确规定医院的药事服务属于执业准入范围，须具备相应的能力与责任控制制度；应建立便于患者权利救济的诉讼制度和诉讼收费制度；应在现行的《医疗机构药事管理规定》中完善对医院执业行为的评价制度，对医院的药品事务管理进行监督。
改革药品价格机制的关键是机理的构建，而不是具体价格结果的追寻。通过法律规范还原真实的药品消费需求，实现供需的市场自由博弈，市场机制就会自发调节药品价格，使其逐渐趋向于均衡。
