政府错误地管制了两件事：一、医疗服务价格管制；二、药品价格加成管制。
公立医院改革推不动，转而从“药改”开刀，比如县级公立医院改革试点，将药品15%加价率变成零差率，医疗服务价格则继续管控。这样药价的上涨幅度能否控制住？取消药品加成是不是等于降低药费？一切都是未知数。
医改变“药改”，就是重回命令与控制，从去行政化变成了再行政化。废除药品价格加成管制、在医保机构与医疗机构之间建立契约化购买关系，才是降低药价的治本之策。
废除价格管制
药改的推动力是中国的高药费。药费占全国卫生总费用的40%，远高于世界平均水平20%，18年前这个数字是50%，花了很大代价才稍有控制。这其中，药品的主要销售终端是公立医院而不是零售药店——尽管近年零售药店有所发展，市场占有率提高到近25%，但公立医院才是开药的大头，其药价高，医疗费用自然上涨，这是老百姓抱怨看病贵的主因。
公立医院的高药价分为虚高和实高。实高是贵药、进口药，即一般所说的高价优质，但在中国，没有人研究药品的性价比，国际上流行的药物经济学在中国既不发达也不独立，全国药物经济学家仅有十来个人。另一方面，公立医院必须使用中标药，每年药品集中招标都宣传降价多少、让利多少，但实际情况是高价标上量、低价标流标，药品集中招标制度成为残废的制度，降低药价自然就无从谈起。
药价虚高更是普遍现象，医疗机构自己开医药公司、药企以各种名义补贴医院、医院药房外包给医药企业等，都是导致药价高企的因素。
既如此，药价虚高应该怪医院吗？非也。原因在于政府制定的游戏规则有问题，政府管制药品价格的行为导致医院一定会这么干。政府错误地管制了两件事情：一、医疗服务价格管制，医生被迫成为职业卖药者，医院被迫成为品牌药店；二、药品价格加成管制，只允许加15%，导致医院只用贵药。
数据显示，2003~2010年，医疗服务收支结余率从-17.9%上升到-9.1%，药品收支结余率从23.3%降低到6%，这是否说明公立医院走向了良性收支结构？事实并非如此，它只是将药剂师的工资支出从医疗服务放到了药品支出，其本身并没有改善。
所以我们的诊断是，药价虚高不能简单地归咎于医院卖贵药、公益意识淡化、逐利性太强，药企利益集团钻空子等，而是政府价格管制的恶果。
让医保买单
政府“药改”政策的核心在于控制药品加成率，它包含几大配套措施：
一、政府补偿。要想医院不加价，政府就要给钱，现在有三种补偿方式：一是补偿金额与销售总额挂钩，一般挂成进货价的15%，这等于换了一个冤大头，从医保中心和老百姓变成了政府财政；二是定额补助，这等于什么都没改，医院接着卖贵药；三是收支两条线，所有业务收入都上缴或者只上缴药品销售部分。收支两条线的最大问题是医院的运行经费来自政府，导致医疗机构的积极性不足。
二、医疗服务价格涨价。现在有些省份如浙江采取了药品零差率、医疗服务价格涨价的方式，但大部分地区一直没有落实。
三、医保付费制度改革。上述做法都没有改变机制，医院还是会按原来的方式开药，治本之策应该是改革医保付费制度。既然政府价格管制导致了医院的行为扭曲，那就没必要搞价格管制，这并不会导致价格飞涨，但是取消药品价格加成管制不是取消药品价格加成，医院可以自主采购、自主加价，买方（医保机构）与卖方（医疗机构）之间建立契约化购买关系，让买方与卖方讨价还价，政府只要管住天花板即最高零售价即可。
有关文件已经提出了改革医保付费制度，但实际操作中并不顺利，其中一个原因就是，价格管制制度与契约化的购买制度是相冲突的，所以实现医保付费制度改革的前提是取消药品加成价格管制。
（作者系北京大学政府管理学院教授、长策智库首席社会政策专家）
